Треба ли нам закон о министарској одговорности ?

Специфичности савремене министарске функције, кроз коју се увек непосредно сусрећу и преплићу сфера политике и права, су такве да захтевају да питање одговорности министара буде регулисано на посебан начин. У погледу одговорности коју треба да сносе за свој рад, министри се битно разликују не само од носилаца осталих функција државне власти (законодавне и судске), већ и од свих осталих лица која раде у управи. На министре се никада не могу у потпуности примењивати одредбе о одговорности које се односе на сва остала лица. 

Смисао постојања посебног правног режима у случају одговорности министара је вишеструк. Основни смисао се огледа у потреби да се министри подвргну нешто строжијој одговорности, прве свега због знатно већих овлашћења којима располажу. Међу њима веома често значајно место припада и дискреционој оцени. Овај циљ се може остварити на два начина: или прописивањем посебних тзв. министарских деликата или строжијим санкционисањем већ постојећих дела. Такође, смисао посебног режима у случају министарске одговорности се огледа и у потреби да се министри спрече да, захваљујући веома великом политичком утицаја који имају, директно утичу на органе надлежне за оптуживање и суђења, и да тиме фактички онемогуће остваривање одговорности или да бар по себе умање њене правне последице. Овај циљ министарске одговорности се може остварити тако што се надлежност за оптуживање и суђење са редовних органа преноси на посебне државне органе, чији би састав требало да буде гарант много веће независности приликом одлучивања (нпр. уместо редовног суда, посебан државни суд или уставни суд). Посебан режим министарске одговорности исто тако има и функцију својеврсне заштите самих министара. Наиме, он треба да спречити олако и непотребно покретање механизма одговорности у свим случајевима које би могли да буду мотивисани разлозима политичке дискредитације министара, чиме се стварају неопходни услови за несметано обављање министарске функције. С друге стране, посебан режим одговорности треба да онемогући и сваку неправедну оптужбу, суђење и кажњавање министара која би могло да буде мотивисана разлозима политичког реваншизма, до чега обично долази након престанка министарске функције. Због свих ових, али и многих других разлога који се налазе сферама политике и права, у већини савремених држава одговорност министара се данас најчешће регулише посебним прописима. У погледу, пак, начина регулисања тог питања међу савременим правним системима се срећу веома различита решења.

Када је у питању наша земља, мада је установа министарске одговорности била саставни део правног система још у периоду Краљевине Србије (Устави од 1869, 1888, 1901, 1903) и Краљевине СХС, односно Југославије (Устави од 1921 и 1931), када су чак у три наврата постојали и посебни закони о министарској одговорности (1870, 1891 и 1922), данас се нажалост више не може говори о министарској одговорности као о посебној правној институцији, као што је то случај у већини савремених држава. Код нас данас постоје све три врсте одговорности (политичка, кривична и грађанска), али нису посебно правно регулисане. Без обзира на карактер уставних промена које су извршене почетком деведесетих година, прописи који се односе на одговорност министара нису претрпели значајније измене. У односу на претходни период скупштинског јединства власти и једнопартијског политичког система, једино је измењена политичка одговорност министара. Она је данас заснована на односима који су карактеристични за парламентарне системе власти (и на савезном и на републичком нивоу). Остале две врсте одговорности министара нису претрпеле никакве промене.

Због чињенице да питање одговорности министара код нас још увек није посебно правно регулисано, имамо данас наизглед потпуно нелогичну појаву када је у питању одговорности управне власти. Носиоце знатно виших овлашћења (министре) прати у основи иста, а у пракси чак још и мања одговорност, него носиоце нижих овлашћења (службенике). Наиме, одговорности службеника је знатно потпуније правно регулисана, па се стога она и у пракси много ефикасније остварује, него што је то случај са министарском одговорношћу. Због тога сматрамо да међу правним институцијама које би након шест деценија владавине комунистичко-социјалистичког режима, поново требало вратити у наш правни систем, треба да буде и институција министарске одговорности. Предстојеће уставно-правно преуређење наше земље је права прилика за то, а нека од запажање која ћемо изнети у наредним редовима могла би да послуже том циљу.

Пре свих, сматрамо да правно уређење институције министарске одговорности код нас не би морало да буде целовито. Оно не би морало да обухвата чак ни све три врсте одговорности министара. Такође, не би морало да буде обухваћено једним правним прописом. Приступ правном уређењу ове институције би према нашем схватању, требао да буде донекле другачији када је у питању свака од врста одговорности министара посебно.

С обзиром на то да питање правне регулативе није од пресудног значаја за ефикасно функционисање политичке одговорности министара, она уопште не би морала да буде предмет посебне пажње. Код ове врсте одговорности министара предмет пажње би могла бити једино донекле средства за њену реализацију. Ради што ефикаснијег остваривања политичке одговорности министара, она би могла бити употпуњена са још неким од средстава која се данас код нас не срећу на свим нивоима, а карактеристична су за парламентарне система власти, какав је например случај са институтом парламентарне интерпелације. Ради давања много већег значаја овом правном институту у поступку реализације политичке одговорности министара, сматрамо да би интерпелација требала да постане уставни институт.

Слична је ситуација и са грађанском одговорношћу министара. Наиме, ни ова врста министарске одговорности не би морала да буде предмет темељног преуређења. На њу може без већих проблема и даље да се примењује општи грађанско-правни режим, који важи за одговорност свих државних службеника. У погледу грађанске одговорности министара сматрамо да би требало посебно регулисати једино ситуације када се ова врста одговорности јавља као последица кривичне радње министра (нарочито ако се будемо определили за увођење посебног кривично-правног режима) или незаконито донетог управног акта, који је поништен у управном спору. У таквим случајевима, по нашем мишљењу, приоритет би требало дати ефикасности заштите права грађана. У том циљу, о грађанско-правном захтеву за накнаду штете која настане као последица кривичног дела министра или незаконито донетог управног акта, требало би обавезно да се одлучује у кривичном поступку, односно у управном спору. Данас је готово постало правило да се о таквом захтеву, и поред институционалих могућности, увек одлучује у редовном грађанском (парничном) поступку који се води тек након завршетка кривичног поступка, односно управног спора. Тиме би се знатно допринело брзини остваривања основних интереса који се јављају код грађана када је у питању министарска одговорност – захтева за накнаду штете.

Приликом уређења институције министарске одговорности сматрамо да би највећу пажњу требало посветити кривичној одговорности министара. Поред општег кривично-правног режима који се за сада једини код нас примењује на министре, посебним прописом би требало увести и посебан кривично-правни режим. Пропис о посебној кривичној одговорности министара би, међутим, требао да буде нешто другачији него што је то случај са општим прописима о кривичној одговорности, који су подељени на материјалне и процесне прописе. Пре свега, тај пропис би требало у целини да обухвата материју посебне кривичне одговорности министара, односно требало би да садржи и материјално-правне и процесно-правне одредбе.

У погледу материјално-правних одредби, тај пропис би требао да садржи само посебна кривична дела која могу да изврше министри, а која већ нису обухваћена општим кривично-правним режимом (нпр. велеиздаја, корупција, противправно изручење југословенских држављана и сл). Поред радње таквих кривичних дела, требало би изричито да садржи и врсту и висину казне која за свако дело министру може бити изречена. Исто тако, тај пропис би требало изричито да регулише и питање застарелости посебне кривичне одговорности. У погледу процесних одредби, требао би да садржи одредбе којима би се детаљно регулисала питања иницијативе за покретање поступка кривичне одговорности министара, као и државног органа надлежног за суђење. У зависности од начина решавања та два питања (органи редовног правосуђа, парламент, посебан државни суд или уставни суд), тај пропис би требао да садржи и одређене специфичности поступка према коме би се министрима судило. При регулисању свих тих питања, посебну пажњу би требало посветити њиховом усклађивању са општим кривично-правним режимом, како они не би дошли у колизију. Наиме, без пажљивог и детаљног регулисања свих ових питања, увођење посебног кривично-правног режима за министре могло би бити доведено у питање, а у пракси би оно, пак, отворило велике могућности за изигравање ове врсте одговорности министара. Тиме би се и целокупна институција министарске одговорности учинила илузорном, као што је био случај у периоду Краљевине Србије, односно Краљевине Југославије, када смо имали за то време веома савремено регулисан систем министарске одговорности, који није довео ни до једне осуђујуће пресуде.

Доношење посебног прописа о министарској одговорности, чији би највећи део био посвећен кривичној одговорности министара, а само делимично грађанској одговорности у смислу предложених допуна важећег правног режима, сматрамо да би представљало веома важан корак у остваривању основног циља министарске одговорности – правилног вршења министарске функције. Тиме би се у великој мери допринело и правилности вршења целокупне управне функције државне власти. Међутим, ма колико то био један од нужних корака, сматрамо да он не би био још и довољан за остваривање једног таквог циља. За функционисање министарске одговорности, поред правног уређења ове институције, од ништа мањег значаја је и њена доследна примена у пракси.

9. 03. 2002.  доц. др Зоран Лончар, председник Одбора за правна питања и члан ГО ДСС Нови Сад